Cobertura en Educación Superior, una propuesta para el próximo cuatrienio

Daniel Toro González, 18 de junio de 2022.

Esta reflexión pretende poner en discusión uno de los mayores retos de la política pública de educación superior en Colombia: ampliar la cobertura, con el fin de construir una sociedad más justa y que siente las bases para una mayor prosperidad en el futuro. Este desafío se puede resumir en las siguientes preguntas: ¿Es posible ampliar el acceso de los y las jóvenes a la educación superior?¿De qué manera se hace posible? ¿Con quiénes puede lograrse ésta meta inaplazable para un país que debe ampliar las oportunidades y garantizar el derecho a la educación? ¿Cuánto cuesta garantizar este derecho?

¿Dónde estamos y adónde queremos ir?

Los jóvenes colombianos con edad para entrar a la educación superior -de 17 a 21 años- rondaron los 4,2 millones de personas en 2020 . Sin embargo, según el Sistema de Información de Educación Superior (SNIES), un poco más de la mitad, el 51%, logró entrar a cualquier modalidad de educación terciaria. Nuestro país muestra un notorio avance, sin duda, a juzgar porque en 2010 esta cobertura rondaba el 39%; pero aún estamos lejos de lograr el éxito de países cuyas políticas públicas nos dispusimos a seguir, como sucede con los países de la OECD, donde el 79% de su población joven tiene garantizado este derecho fundamental (Enlace).

Podemos empezar a ilustrar la dimensión de este reto examinando la estructura de la educación superior colombiana. De los 2,3 millones de jóvenes matriculados en 2020, el 65% son estudiantes universitarios, el 25% asiste a programas tecnológicos, el 3% a programas técnicos y el restante 7% son estudiantes de posgrado (especialización, maestría o doctorado). De la matrícula total, el 80% corresponde a programas presenciales, lo que muestra el avance en cobertura de los programas a distancia, en especial los virtuales, con la pandemia por Covid-19; esta oferta representa cerca del 20% de los programas, casi el doble de su aporte en 2010, del 11%. 

Una de las cuestiones a resolver para el próximo gobierno es ¿cómo puede configurarse una estrategia de ampliación de cobertura de educación superior que sea sostenible, teniendo en cuenta la estructura del sector, las limitaciones de la oferta y las características del sistema mixto (oficial y privado) con el que cuenta hoy Colombia?

El desafío consiste entonces en plantear un esquema que permita avanzar en el cierre de la brecha de cobertura en educación superior que se cuantifica, como se expone según los datos, como la diferencia entre la población entre 17 y 21 años (4,2 millones) y los estudiantes matriculados (de 2,3 millones). En otras palabras, el reto es cubrir cerca de 1,8 millones de jóvenes sin acceso efectivo a este derecho. 

Miremos al futuro 

Partamos la reflexión considerando el desempeño de las que las universidades oficiales, que pasaron de tener en sus aulas a 927 mil estudiantes en 2010, a 1,2 millones en 2020 (276 mil estudiantes nuevos en once años). Esta cifra muestra el norte que debe orientar, al menos en el corto plazo, las acciones de las IES públicas para avanzar en la reducción de la brecha en cobertura. Según la información, la tasa de crecimiento promedio de la matrícula en estas universidades es del 2,5% cada año, con lo cual le tomaría a las instituciones oficiales 35 años para cubrir la brecha de 1,8 millones de estudiantes en sus aulas; esto significa que para cerrar la brecha total de cobertura, deben pasar de 1,2 millones de estudiantes a cerca de 3 millones de alumnos atendidos. Para las universidades privadas, a pesar de que la tasa de crecimiento anual observada en el mismo periodo (2010-2020) fue superior, del 4,6% anual, el número de años necesarios es también alto, 22 años para llegar a la meta de 3 millones. 

Desde el enfoque de la gratuidad, las universidades públicas tienen una capacidad de respuesta limitada y, además, mediada por la transferencia de recursos de distintos niveles de gobierno. Por esta razón -principalmente ante la limitación de infraestructura física-, se puede colegir que la ampliación de la cobertura deberá financiarse con el aumento de las transferencias a las IES oficiales; al engrosarse su capacidad presupuestal y dando un uso óptimo a estos recursos, estos se podrían orientar a ampliar la oferta. Sin embargo, teniendo en cuenta las condiciones actuales de infraestructura física y tecnológica, la disponibilidad presupuestal y de financiación, es poco probable que se puedan ampliar las capacidades del sector oficial, de tal manera que se logre integrar a todos los estudiantes que quedan por fuera del sistema. Por ello, el cierre de la brecha en educación superior es inalcanzable en el mediano plazo si no se trabaja con todas las instituciones de educación superior del sistema, independientemente que estas sean oficiales o privadas.

La dimensión financiera del reto

Podemos acercarnos a  cuantificar el tamaño del esfuerzo presupuestal y financiero que nos permita como sociedad dar oportunidades a todos los jóvenes colombianos. Tomemos el programa bandera -nunca alejado de polémica- de los últimos gobiernos: Ser Pilo Paga (SPP). El costo anual de SPP fue de 2 billones para los 40 mil estudiantes que entraron al programa, lo que implica un costo cercano de $12,5 millones anuales por estudiante (Enlace). Otras fuentes estiman el costo total del programa en $4 billones (Enlace), caso en el cual la matrícula anual rondaría los 25 millones anuales por alumno. 

Ahora, asumamos dos supuestos: que el valor de matrícula anual sea equivalente al 50% del total del gasto anual por estudiante de SPP, y que tomemos como referencia el valor más alto del costo total del programa (de $4 billones). En ese caso, el costo de la matrícula anual sería de 12,5 millones de pesos por estudiante. Con este valor promedio de matrícula anual, financiar la brecha de 1,8 millones de estudiantes costaría unos $23 billones anuales. 

Si se toma el nuevo valor de referencia (costo promedio de matrícula de estudiantes) del SNIES, de $5 millones semestrales o $10 millones anuales, cerrar la brecha en educación superior costaría al año cerca de 19 billones. A todas luces, estos montos -incluso en los casos más bajos- son inalcanzables según las realidades presupuestales del país, ya que el presupuesto nacional destinado a inversión en educación rondó los $50 billones en 2020 (Enlace). A esta dificultad se debe sumar un toque de sensatez: es poco realista esperar que haya una brecha de cobertura de cero. 

Por esta razón, una meta razonable es alcanzar el nivel de cobertura del 79% de los países de la OECD para el año 2030. Es posible lograrlo si la cobertura nacional de educación superior sigue creciendo a un ritmo de 2,3% anual por los próximos 10 años; se trata de un escenario realista, toda vez que la cobertura en educación superior ha crecido cada año, entre 2010 y 2020, el 3,6%. No obstante, como ya lo mencionamos, la dinámica de las universidades oficiales y privadas ha sido diferente: mientras la matricula en las instituciones oficiales creció cada año 2,7% durante todo el período, las privadas duplicaron este crecimiento con una tasa de 4,6% anual.

A manera de propuesta

Si Colombia desea reducir para 2030 la brecha de cobertura en educación superior tomando como referencia los estándares actuales de la OECD, el país deberá lograr una cobertura cercana al 70% en 2026, año de cierre del próximo cuatrienio presidencial. Esto implica dar oportunidades a 412 mil estudiantes durante los próximos cuatro años (a razón de 100 mil cada año). Esta meta es difícil de alcanzar si se pretende incorporar la totalidad de estudiantes nuevos en solo un tipo de institución, sean oficiales o privadas. Para tener un plan viable hay que avanzar en cobertura contando con IES oficiales y privadas, que puedan asumir las matrículas adicionales según la distribución actual de matrícula (un 50% cada grupo). En este escenario, las universidades oficiales asumirían aproximadamente 50 mil estudiantes nuevos al año al igual que las privadas; se trata de un esfuerzo titánico, considerando que todo el programa SPP cubrió a 40 mil estudiantes en cuatro años. 

A pesar de tamaño esfuerzo, ingresar a 100 mil nuevos estudiantes al año en educación superior no es presupuestalmente inviable para ambas IES; esto costaría alrededor de medio billón de pesos al año, considerando una matrícula promedio de $5 millones; en cuatro años esto significa un costo aproximado de $2 billones. Si el esquema de financiación es compartido entre el Estado, las IES y los estudiantes, implicaría una estructura más realista y alcanzable. Por ejemplo, en un escenario donde el Estado asume el 50%, y las IES y los estudiantes un 25%, el plan tendría un costo total de $1 billón, aproximadamente un punto del PIB; el otro billón sería asumido por las IES y por los estudiantes de manera equitativa. Esta alternativa permitiría alcanzar la meta de cobertura cercana al 70% en 2026, abonando el camino para el cierre de la brecha en cobertura respecto de los países de la OECD a 2030 (del 79%).

No obstante, el principal mensaje de lo expuesto es que no es posible avanzar en cobertura de manera significativa sin contar con las universidades oficiales y privadas. Las soluciones unívocas (o de esquina, como se expresaría un economista, para decir que se deja en unas solas manos la solución) no son viables, por lo que es indispensable diseñar una propuesta que aproveche la existencia de un esquema mixto de oferta de la educación superior. La propuesta de incorporar 50 mil estudiantes en universidades privadas y otros 50 mil en universidades públicas es financieramente viable.

Sin duda, el diseño de una política de cierre de brechas en educación superior debe estar además acompañada de un análisis sobre la calidad de la educación y cómo garantizar la maximización del efecto que la ampliación en la cobertura pueda tener en términos de aumento en la productividad. Sin este componente, los esfuerzos por incluir a más jóvenes a programas de formación terciaria pueden ser en vano.